这次立法调研，主要是就《种子法（草案）》中涉及的几个主要问题，听取有关方面的意见、特别是基层干部和农民群众的意见，为即将召开的九届全国人大常委会第十五次会议第二次审议这个法律草案做准备，以使这部法律草案在集思广益的基础上能够修改得更加完善，争取早日出台。

　　在两天时间里，我们先后到了顺义、海淀两个区，走访了种子公司、引种育种中心、农业示范园区、种业交易市场、组培技术实验室、蔬菜开发研究中心、农林科学院农作物科学研究检测等单位，召开了有领导同志、专家学者、人大代表参加的座谈会。刚才，又听取了北京市的同志介绍情况，提出的意见。我们认为，多年来、特别是近年来，北京市按照党中央、国务院的部署，抓种子工程建设，很有力度，很有成效，达到了相当高的水平，并创造了不少成功的经验。

　　这次调研，使我们了解了北京种子工作水平，学到了不少好的经验，很受启发；接触的市、县、区和企业的同志对《种子法》的制定非常关注，提出了许多很好的意见和建议，我们将认真研究，尽量吸收，以便把《种子法（草案）》修改好。下面，我就种子立法问题讲几点意见。

　　一、要充分认识制定《种子法》的重要性和必要性

　　大家知道，种子是农作物的本源，是最具有生命活力的物质，对农业的发展具有极其重要的作用。马克思讲过这样的观点：只有在农业中，经济再生产才是同自然再生产交织在一起的。这是农业的特殊性。这个特殊性从根本上讲，是由种子决定的。农业的生产过程，说到底，就是通过农民的劳动，促进种子发芽、生长、成熟的过程。实践证明，有什么样的种子，就有什么样的品质，并在很大程度上决定着有什么样的产量。“一粒种子可以改变世界”。这句话是有道理的。江泽民同志强调指出，科学技术是农业发展的决定因素，要进行一次新的农业科技革命。而种子的改良又是带头的。生物工程，转基因技术，主要内涵是培育新的优良品种，也就是种质的“革命”。种子工作搞得好不好，直接关系到农业能不能增产、农民能不能增收和社会效益的大小，也关系到人民生活水平的提高，生态环境改善以及经济和社会的可持续发展。

　　我们党和国家历来十分重视种子工作。早在1962年，中共中央就作出了关于加强种子工作的决定，明确提出“种子第一，不可侵犯”。毛泽东同志提出土、肥、水、种、密、保、管、工的农业“八字《宪法》”，种子在其中占有重要地位。邓小平同志在20世纪80年代初就强调：“农业靠科学种田，要抓种子、优良品种。”以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体也十分重视良种在农业增产中的作用。90年代以来的中央农村工作文件，多次强调加快品种改良，明确提出实施“种子工程”，近年来又把积极推进农产品优质化作为农业和农村经济结构战略性调整的主攻方向。

　　新中国成立以来，特别是改革开放以来，经过广大干部、群众和科技人员的共同努力，我国的种子工作取得了巨大成绩。水稻、小麦、玉米产量的提高，主要靠品种的改良、更新和推广。拿水稻来讲，产量的三次重大突破，都首先是良种的突破。20世纪50年代，抓了农家品种的评选鉴定，推广优良品种，全国水稻平均亩产由200多斤提高到300多斤；60年代，普遍推广矮秆品种，替换高秆品种，水稻平均亩产提高到400多斤；尤其是80年代推广杂交水稻，使平均亩产一跃增加到700多斤。我国成功地培育出杂交水稻，大面积加以推广，为水稻大幅度增产做出了重大贡献，也为世界农业发展做出了贡献。玉米、小麦品种的更新改良也收到同样的效果。新中国成立50年来，我国的粮食产量由2000亿斤上升到1万多亿斤，种子的作用功不可没。据专家测算，目前种子在全国农业粮食增产中的贡献率已达35%。农作物品种的改良，不仅使粮、棉、油等主要农产品的产量、品质得到提高，而且促进了多种经营的发展。水果、蔬菜、花卉种子的改良、引进，也使得水果的品质大大提高，蔬菜和花卉的品种越来越丰富。这说明，我国的种子工作确实取得了可喜的进展和突破。

　　但是我们必须清醒地看到，我国的种子工作水平与世界发达国家相比，还有不小差距。我们的种子工作还存在不少问题，有的还相当突出。一是种子的科研与生产相脱节，搞科研的大都不搞生产经营，搞生产经营的缺少科研能力，两个方面没有很好结合起来，形成“两张皮”，使得许多科研成果不能及时转化为生产力。二是种子的经营管理体制不顺，政、事、企不分，不少地方的种子管理站和种子公司是两块牌子、一套人马，既当裁判员，又当运动员，是“一张皮”，既影响了种子执法的权威性，又使种子事业发展缺少应有的活力和自我发展能力。三是良种的选育和引进都还做得不够，统一供种率比较低，加上管理不严，假冒伪劣种子坑害农民的事件时有发生。北京郊区大白菜生产基地就曾因使用假种子和纯度低的种子，造成500亩大白菜减产50％。

　　产生这些问题的原因很多，原因之一是我国目前还没有出台《种子法》，缺乏法律规范和保障。1989年国务院颁布的《种子管理条例》，对加强种子管理、促进种子产业发展起到了积极作用，但随着社会主义市场经济的发展，也存在种种不适应。特别是我国将要加入世界贸易组织，农业将面临更为激烈的市场竞争。农产品的市场竞争，在很大程度上是品种和质量的竞争。有没有新品种、优良品种，决定着我国农业在国际市场上的竞争能力。我国农业的经营规模小，生产成本高，特别需要在品种上多做文章。抓紧制定《种子法》，依法解决种子工作中存在的种种问题，是亿万农民群众的迫切要求，对促进和保障种子事业的快速健康发展是十分必要的，意义重大而深远。

　　二、进一步明确制定《种子法》的指导思想

　　立法的指导思想，包括立法的宗旨、目的，是一部法律的灵魂。指导思想不明确，即使具体条款考虑得很细致很全面，也不能取得应有的效果。明确和坚持正确指导思想非常重要，是制定法律首先要解决的问题。

　　制定《种子法》的指导思想，我认为，最根本的是要有利于促进和保护农业生产力的发展，有利于农业增产增效、农民增收得利。这也是最基本的出发点和落脚点。《种子法》要充分体现这个指导思想。能够促进农业发展、农民增收，就是一部好的法律；否则，就达不到立法的目的。

　　邓小平同志说过，社会主义的任务很多，但根本一条就是发展生产力。发展是硬道理。在中国，离开发展，没有别的出路。邓小平同志还明确提出了判断我们改革开放和各项工作是非得失的“三个有利于”标准，其中有利于发展生产力是最根本、最基础的东西。我们制定《种子法》，也必须把握生产力这个标准，把握发展这条硬道理。近年来，我国农业和农村经济的发展出现了一些阶段性变化，主要农产品由卖方市场转为买方市场，不少农产品销售不畅，农民收入增长幅度减缓。在这种情况下，加强种子工作，促进农业增产、农民增收尤为重要。要促进生产力发展，促进农业发展、农民增收，必须深化改革。制定《种子法》，就要体现改革精神，注意消除计划经济体制的影响，不能把过去那一套管理办法搬过来，使之法律化、制度化，管得过多、过死，搞成束缚生产力、束缚群众手脚的东西。当然，该管的一定要管住管好。种子立法的基本方向是突破旧体制，创造新机制，适应发展社会主义市场经济的需要，适应实现农业现代化的需要，适应种子工作的实际情况。要从发展生产力和社会主义市场经济的高度，来规范种子的管理体制和经营机制，使种子的研究、开发、推广等各项工作，适应商品农业、现代农业发展的需要，促进我国的农业和农村经济上新的台阶。

　　要创造新机制，在种子管理上，真正做到管而不死、活而不乱，既要从我国基本国情出发，总结我们自己的成功经验，也要借鉴国外农业发达国家的经验。许多农业发达国家都把种子放在十分重要的位置，以种子的突破带动农业的飞跃。农业发达国家的种子立法，虽然法律所调整的重点有所不同，但目的都是为了保证足够数量的优质种子用于农业生产，促进农业发展。许多国家在品种管理、生产经营许可、进出口种子质量控制、保护使用者利益等方面的做法，都可供我们借鉴参考。

　　三、要切实解决好制约种子事业发展的几个关键问题

　　从实践来看，在种子立法中坚持促进和保护农业生产力发展的指导思想，需要着重解决好以下几个问题：

　　（一）充分调动各方面积极性，特别是农民的积极性。在生产力诸因素中，人是最重要的因素。种子立法要把调动种子选育者、生产者、经营者、使用者等多方面的积极性作为着眼点。只有这样，才能有效地促进生产力发展。要调动各方面的积极性，必须正确处理他们之间的利益关系。应当看到，随着社会主义市场经济的发展，经济与社会生活的许多方面都发生了深刻变化，引起了利益格局的变动。这在客观上要求我们运用法律的手段来协调不同利益群体之间的关系，建立并维护正常的市场经济秩序。种子立法要处理和协调好种子各有关方面的利益关系，使他们在种子事业发展上焕发出更大的积极性、主动性和创造性。

　　首先，要调动种子选育者的积极性。维护选育者的合法权益，调动他们的积极性，是加快品种更新换代，不断提高种子质量，推动种子产业发展的关键。对种子选育者合法权益的保护，重点应放在知识产权的保护上，对选育者从事科技的艰辛劳动给予尊重，使他们获得应有的报酬。有的地方把种子选育者的开发成果作为知识产权参股，按股分红，有效地调动了种子选育者的积极性。这方面的经验值得重视和提倡，在立法时应当考虑。

　　其次，要调动种子生产经营者的积极性。保护种子生产经营者的合法权益，很重要的是尊重和保障他们的生产经营自主权，任何单位和个人不得非法干预他们正常的生产经营活动。 《种子法》对他们应当怎么做，不能怎么做，要有明确的规定。他们的合法生产经营活动，必须切实得到保护，坚决杜绝有关部门非法干预他们正常的生产经营活动的现象。当然，如果种子的生产经营者搞违法经营，比如生产或销售假冒伪劣种子，那不但不能保护，还要受到法律的惩处。

　　第三，要调动良种推广者的积极性。良种要进入千家万户，使之尽快普及，要靠多种渠道的推广体系，包括种子公司、农技推广站、供销系统和社会化服务体系，充分发挥其良种的宣传、推广、技术指导的作用。要根据他们的贡献，给予合理的报酬，帮助他们解决工作、生活上的实际困难。

　　第四，要调动种子使用者的积极性。农民是使用种子的主体，与种子立法关系*，《种子法》应当使农民满意，有利于调动他们的积极性。保护种子使用者的合法权益，就是要保护农民的合法权益。近年来假劣种子坑农事件频频发生，严重损害了农民利益。《人民日报》4月4日有个报道说，最近国家质量技术监督局对全国9个省市45份大白菜和甘蓝种子样品进行抽查，发现有近一半的质量不合格，不少种子根本发不了芽，有的纯度不足。针对这类问题，法律应规定，农民有权按照自己的意愿购买种子，任何单位和个人不得干预；农民因种子质量问题遭受损失的，应当依法得到赔偿。

　　调动农民的积极性，不能仅限于调动他们作为种子使用者的积极性，还应当有更广泛的内容。自实行改革以来，农民有了生产经营自主权，在良种的繁育、推广方面也做出了重要贡献。不少地方涌现出育种专业户、专业村。有的农民还兴办农科所，山东的李登海就是一个代表，在繁育、推广良种上做出了突出贡献。中央决定实施西部大开发战略，不少地方的农民群众闻风而动，积极培育树苗，为西部退耕还林提供种苗，这种积极性是非常可贵的。我们搞种子立法，千万不能忽视和损害农民群众的积极性、创造性。当然，农民的积极性一定要与科学技术相结合。要鼓励科技人员与农民结成利益共同体，维护他们各自的合法权益。

　　总之，只要注意切实保障了有关各方的合法权益，调动了他们的积极性，我国的种子事业肯定会有更大的发展，农业和农村经济也会有更大的发展。

　　（二）切实解决体制上的“一张皮”和“两张皮”问题。我国现行的种子科研生产体制和经营管理体制是在计划经济时期形成的，越来越不适应市场经济发展的要求，不适应农业发展的要求，必须进行改革。前面讲过，种子工作在体制方面存在的问题，主要是“一张皮”和“两张皮”的问题。所谓“一张皮”，就是种子管理站和种子公司没有分开；所谓“两张皮”，就是种子科研院所和种子生产经营单位没有结合。这两个方面的体制问题，都严重制约了种子事业的发展，　必须认真加以解决。总的原则是，该分的要分，该合的要合。种子立法应当体现这个原则。

　　该分的要分，就是要改变行政、事业、企业三位一体的种子管理体制，实行政企分开、政事分开、事企分开，尤其是要解决政企不分的问题，使种子的行政管理部门与生产经营单位在机构、人员和财务上彻底分开。种子行政主管部门及其工作人员不得参与和从事种子的生产经营活动，种子经营企业也不应当担负政府行政部门的管理职能。北京市和顺义区的种子管理站已与种子公司彻底分开，为加强种子管理创造了很好的体制条件。这样，种子执法才会公正，才有权威；各类种子经营单位才会处于平等竞争的地位，种子经营才能充满活力。为了使种子经营活而不乱，政府有关部门应当明确各自在种子管理上的责任。对种子的管理，现在主要靠农业、林业行政部门，看来还不够。种子执法涉及面广，各有关部门都要支持、配合，尤其是工商行政管理部门、技术监督机构，应当承担相应的职责。在实际工作中，各个部门要协调动作，不互相扯皮、不影响执法效能。种子管理日常工作，要尽量简化程序，加大透明度，提高工作效率，主动服务，文明服务。

　　该合的要合，就是要将种子的选育、生产、经营、推广紧密结合起来，使种子的科研成果尽快转化为现实生产力。种子的研究开发与繁育推广体制，要符合市场经济和种子产业发展的规律。随着社会主义市场经济的发展，应当逐步建立结构优化、布局合理的种子产业体系，实现种子产品商品化、生产专业化、繁育推广一体化、管理规范化和服务的社会化。特别是要在繁育推广一体化上多下功夫，使科研、开发、推广和经营、销售、售后服务有机结合起来，尽可能把科研、生产经营与使用融为一体。要鼓励科研育种单位与种子经营实体联结，在强化基础研究和新技术研制的同时，根据市场需求参与选育和生产经营良种，搞好开发研究。对有规模的、综合经营的种子公司，要给予鼓励和支持，包括鼓励其创办或联办科研育种机构，促进种子开发和经营上规模、上水平。

　　（三）认真妥善处理“管住”与“放活”的关系。我国正处于从计划经济向市场经济转变的过程中，旧的管理体制和方式逐渐失去了存在条件，新的管理体制和方式还没有健全起来。在种子市场上，一方面，市场自身的盲目性和局限性依然存在，另一方面，有关法律还不够健全，生产经营单位自我约束机制不够完善，广大农民自我保护意识也不够强。这就需要加强对种子市场的管理，以避免市场自发产生的消极作用。应当学会运用多种手段管理市场，特别要运用法律手段管理市场，因为法律具有普遍、明确、稳定和强制的特点，是更为有效的手段。种子立法要对种子事业当事人行为加以规范，当然，这种规范要符合市场经济规律。种子培育、经营、使用的传统方式已经不行了，小生产的习惯势力必须打破，要代之以符合市场机制要求的新的种子事业发展模式，并在法律上加以规范和保护。

　　加强对市场管理是必要的，但这种管理，不应是过去那种靠行政命令、长官意志的管理，因为那样不仅管不了，也管不好。我们在种子管理方面，有许多事情该管的没有管住、该放开的没有放开，管和放都存在一些不足和问题。应当明确，对种子市场进行规范化管理的目的，是为了使种子市场快速健康发展。这就必须处理好对种子市场管与放的关系。管多了，管得过细，就会束缚种子当事人的手脚，可能会侵犯种子事业当事人的合法权益，窒息种子市场的活力；管少了，管得不严，就可能导致种子市场秩序的混乱，不利于其健康有序发展。关键是要把握好这管与放的度，不能一管就死，一放就乱。要按照生产力标准和市场经济运行规律，该规范的要科学规范，该管理的要严格管理，该保护的要合理保护，该放开的要切实放开。比如，对生产和销售假种、劣种、坑害农民的行为一定要管住，依法严惩。但是，对农民自繁自育自用种子，就不宜管得过多。现在许多农民还在自繁自育自用种子，农村中串换种子的现象也还不少，这有其存在的客观条件。我们的国家大，各地发展很不平衡，如果我们对自用、串换种子都要经批准，既不必要也做不到。不要什么都要国家来管，要多给农民一点权利，要相信农民、依靠农民，这样才能调动他们积极性、创造性，使农业和农村经济始终充满活力。

　　（四）坚持自主开发和积极引进相结合。新中国成立以来，我国培育了6000多个农作物品种，目前全国农业系统的统一供种率已达60％，林业系统的统一供种率也达30％，这要归功于我们的种子科研、经营和推广队伍。但是，应当看到，我们国家经济还不发达，科技总体水平比发达国家还有相当大的差距。种子科研攻关，我们的人财物力不足，只能有所为有所不为。在自主开发种子的同时，要积极引进优良品种。“拿来主义”好，可以节省时间，尽快缩短差距。培育一个优良品种要花很多时间，风险也大。我们需要一批科学家在一些重大科研项目上攻关、突破，自主开发更多的优良品种。但是，为了迅速赶上发达国家的水平，应当积极引进国外的优秀成果。当然，在积极引进的同时，要严格把关，特别是检疫，不能马虎，但也不能把得过死，把死了不利于技术引进。还是那句话，该把的把住，该进来的要允许进来。