主持人：周志兴 曾任中央文献出版社副社长、凤凰网总裁，2003年起陆续创办了《财经文摘》《领导者》等杂志和共识网、财识网等思想网站。

　　嘉宾：

　　彭真怀 北京大学中国地方政府研究院院长、教授、博导，中国城市发展研究院副院长。中央和地方领导多次对他的建议作出批示，推动了国家有关政策的出台。

　　袁钢明 清华大学中国与世界经济研究中心研究员，中国社会科学院经济研究所研究员、教授、博导。

　　周天勇 中共中央党校国际战略研究所副所长、教授、博导。

　　周志兴：我们准备了几个问题，请几位学者讨论：第一，城镇化的目的是什么，是为寻找新的增长点，还是另有其他目的?第二，城镇化会遇到什么问题，会不会带来野蛮拆迁、政府寻租等问题?第三，城镇化有没有清晰的思路，政府能不能在近期推出路线图和时间表，而不只停留在纸面上的讨论?第四，如何保证公民和民间组织广泛而积极地参与城镇化过程?

　　彭真怀：当前城镇化面临的“危与机”

　　彭真怀：现在一般的概念性讨论已经没有意义了，我主要想就当前“城镇化的危与机”谈一下看法。

　　我认为，现在“新型城镇化”的危机可能来自两个方面，一是过于急躁，以发改委为代表的部门过于急切。怎么讲?自2012年12月17日中央经济工作会议结束后第二天，国家发改委就说我们制定了一个城镇化的规划，就要出台了，当时我就倒吸一口凉气。通过相关渠道我看到了这个规划，并很快给习近平、李克强同志写了一个内部材料，说这件事情是非常不严肃、非常不妥当的。我在材料里说，记得2008年国际金融危机发生后，发改委用42天时间出台了一个十大产业促进规划，现在这个城镇化规划与以往如出一辙。总之，太急躁。

　　以中国目前的国情，搞大的区域性中心城市、城市群或者特大城市，已经被证明是一条死胡同，但发改委急于推出这个规划，是很大的缺陷。现在说，要在武汉、长沙和南昌、九江一带建一个中三角城市群。类似的提法包括西北三角、西北城市群和西南城市群，规划当中应该是八个城市群的概念，还有180多个区域性中心城市的概念。这样一来会把我们的国土拖入一场大灾难、大破坏。过去的城镇化，诸如剥夺农民、政绩工程、破坏文化等，我们归结了十桩罪，这一切如果不加以制止，发改委的规划只会加剧这个破坏的局面。这是一种危险--过于急切造成的危险。

　　2013年1月4日、5日，我给习近平同志写了一个内部材料，谈发改委打着新的旗号走老路，我认为它有责任把这个事情做得更加认真、更加严肃。所幸这个材料被领导重视，有了非常长的批示，所以把发改委的规划打回去了。现在终于尘埃落定，发改委承认目前时机不成熟，要广泛征求专家意见，推倒重来。

　　当然，要同时注意另外一种状况，即过于迟缓的危险。当前，国家应该抓住一根绳子、一个准纲往前走--这个绳子、准纲就是新型城镇化。我给中央的建议是拿出三个举措：

　　第一步，地级以上城市287个(除了三沙市以外)，改造这些城市的老城区、棚户区、城中村。这样一来就足以表明中央对新型城镇化、对地级以上城市的态度。因为要取得共识，否则地级以上城市会说，你搞城镇化不能不照顾到我们的利益啊。

　　第二步，在全国省与省交界的地方选择30个县市试点。新型城镇化一定是根据国情走县城和小城镇的道路。为什么这么提?我们国家从1980年开始实行联产承包责任制，但近些年，我在农村调研的时候，发现这个制度出了毛病，即增人不增地，减人不减地。1980年以后出生的孩子，有关部门统计是3.5亿人，2.62亿现在已经进城了，成为中青年了，在农村没有土地，用中国传统社会的说法，他们成了“流民”。中国历代政权更替，几乎都是流民挑起来的，这是一个根本性的问题。而且，1992年的市场经济体制改革，根本没有动农村这一块。有恒产者有恒心。65%的农村人口是没有财产性收入的，而市场经济的前提是产权清晰。我们一直埋怨西方发达国家不承认我们的市场经济地位，你的国民当中65%的农民是没有产权的，人家如何承认。这两个历史遗留问题一直没有解决，所以新型城镇化牵一发动全身。我一直说，如果做得好，它是一个治国的大战略，而且是改变中国历代统治者对农民态度的一个分水岭。一旦这30个县市试点成功了，就出了一条生路。失败了，不会对大局造成影响。这是老祖宗告诉我们的：“郡县治，天下安。”

　　第三步，当前要动员一百家民营企业参与到发展新型城镇化中来。不用担心政治上不可靠，可以从全国及省级人大代表、省级政协委员当中选。三个企业家对一个县进行试点。我认为这件事不要听农民的。一般而言，农民缺乏长远的眼光。地方政府也不要过多干预，因为地方政府有自己的利益。改革过程中让民营企业参与，可以达到一箭几雕的目的。通过民间工商资本与农民结对子搞家庭农场和大规模现代农业，让农业自身提供现代农业的六种功能，包括食品保障、环境保护、劳动就业、工业原料、文化传承和旅游观光。

　　袁钢明：城镇化绝不等于房地产化

　　袁钢明：前不久新一届政府刚提出城镇化，很多人马上便认为城镇化会给房地产发展特别是房价上涨带来巨大空间。我极力反对这种说法，我认为新一届政府提出的城镇化，是要走出中国经济长期稳定发展的新道路，绝不会将城镇化与房地产挂钩，绝不会走城镇化等于房地产化的道路，城镇化不会成为房地产泡沫一涨再涨的新机遇。因为，此前李克强总理考察了棚户区，主抓并强调保障房建设，跟老百姓谈话时说过不能让房价再上涨，要让老百姓住得起房。据此，我认为，那些房地产商和房地产投机者想借城镇化来谋取房价不断上涨的巨大利益，是很难实现的。但最近一段时间我开始失望起来，关于城镇化，我的看法也发生了变化，我甚至觉得，如果误入歧途，它可能会成为历史上的一场灾难。

　　彭真怀：我同意。

　　袁钢明：近期我们面临的严重经济问题越来越清楚。中国经济依靠房地产泡沫，已经走到了悬崖上。房地产无论从本身的发展看，还是从对经济的支撑作用看，都快走到尽头了。从刚刚公布的数据看，今年第一季度房地产销售增长速度超过60%，即使如此，整个经济还在继续下滑：GDP增速下滑，工业增加值增速下滑，房地产相关产业也在下滑，比如跟房地产关联最密切的钢铁、有色金属、水泥、建材等增速都在10%左右。这些产业多年来增速在20%以上，即使没有房地产高热发展的带动，在正常情况下也不会下滑到这种地步。如今房地产业这么繁荣，却连关系最近的相关产业都带动不起来，说明它的带动力已经过气。现在未销售的住房大量积压，售出的房子大量空置，当然大量过剩的钢铁也卖不出去，钢铁厂大面积亏损。

　　房价已经太高了，一旦掉下来，发生泡沫崩溃灾难，谁也受不了。调控部门对付这种局面也像房地产商一样，让房价持续上涨。这是维持目前危险局面的*方法。我估计这条道路很难再走下去了，但只能硬着头皮继续走。

　　从经济增长角度看，房地产需求是经济增长的重要动力。很多国家特别是发达国家都经历过耐久消费品、家庭资产增长支撑经济增长的阶段。先有家电，再有汽车，然后上升到房地产，家庭资产一波一波地升级扩大，在支持消费需求及经济持续增长过程中发挥着重要作用。对经济长期增长来说，支持家庭资产不断增长的政策，可起到短期性调整的货币政策起不到的作用。

　　很多人说城镇化给房地产带来巨大的发展空间，是指房地产快速发展到快要饱和、房价涨高到快要涨不上去的时候，城镇化即将伸手拉一把。但我认为，想用城镇化来挽救高危程度的房地产，用得好，最多成为一根稻草，比如说即使住宅房地产饱和了，但城镇化需要很多城市建筑投资、基础设施、生活服务设施、城市产业建筑等，会带来新增的投资空间。但如果让城镇化卷入房地产投机的狂潮中，本来正确的事情会做歪，反倒带来灾难性后果。

　　我原来对城镇化抱有很理想的想法，觉得新型城镇化是我们国家从思想观念到体制政策的一个重大进步。生活在城市体制内的很多人，害怕农民进城会给城市造成冲击，认为如果让包括农民在内的全国人民都享受城市福利待遇，国家财政将承担不起。中国经济成功发展的经验就在于渐进发展，让人们分批进入小康，例如，对城乡居民采取分步发展的政策，在经济发展水平不高时允许农民进城打工，但不能享有与城市居民同样的城市福利待遇，城市工业化需要用农民的低待遇、低工资、低成本来支撑。很多学者还把这种劳动力低成本美其名曰“劳动力红利”。这种城乡差别政策早已广受批评，但现在还有很多人认为，当前阶段取消这种差别政策的条件还不成熟，需要慢慢来。我担心现在说城镇化“稳妥推进”就有这种含义，是不是农民进城享受城市待遇还需要经过很长时间。这次推出城镇化，国家若能主动打开农民进城落户的闸门。将是一个重大进步，将打破长期以来被极力维护的城乡隔离障壁。我觉得这一奔向公平的改革对整个国家的现代化、社会的公平发展具有划时代意义，是改革开放以来又一意义深刻的重大进展。城乡分离户籍制被打破，与此相关的广泛不公平包括民营企业、县域经济等各个领域的不公平，都有可能因新型城镇化的推进而被彻底打破。

　　我对城镇化抱有极大的热望，看重的是城镇化将给这个国家带来走向公平社会的重大变化。从此以后，城乡不公平以及附着在上面的很多不公平将被消除，新的不公平或者新的阶层分化、差距扩大等千万不能再制造出来。如果再产生出新的阶层分化，不是过去城乡隔离制度下的收入差距扩大，而是投机狂潮涌来时出现的新型财富分化，或是建立在财富分化上的阶级分化，或是政策影响形成的阶级分化，那就麻烦了。可叹的是现在这种分化已经开始出现。在今年第一季度经济形势分析讨论中，我发现了一个严重问题--我们的经济发展和政策走向还在强烈地依赖房地产。依靠房价和地价不断高涨来解决财政困难的饮鸩止渴做法，还看不到改变的迹象。

　　目前实行的房地产调控说是要控制房价上涨，实际是推高了房价。二手房交易所得征税20%的调控措施一出台，连最普通的百姓都知道这种措施会将房价推高上去，批评纷起，可调控部门仍然我行我素。到现在为止，未作任何解释和调整。

　　学术界对房地产泡沫危险，财富转移的各种警示、批判似乎都成了空话。城镇化与房地产的辩论成了一堆空谈。我去河南调研，访问了郑州东区新城。郑东新区名不虚传，的确是“现代化新兴城市建设的成功典范”，其设施之现代化、资金投入之大、资金源流之畅，主要就是靠低廉的土地和高涨的房价。它不像有些媒体所说的大量楼房闲置，人口稀少，一座空城，而是繁华兴旺，热流涌动，没有烂尾楼，也没有很多空楼。郑东新区房价很高，每平方米约2万元，比郑州市中心平均每平方米7千元的房价高得多，郑州老城里的很多人想进新城，感叹房价太高买不起。大家说，如果房价还要再涨，哪怕背债也会涌去购买。这种土地财政的成功典范，背后是财富不公平转移的牺牲和痛苦。很多农民的土地被低价征用，无地无房，在新城区无立锥之地。听说经常有农民到新区来讨要拆迁款，都被屏蔽了。我们看到的是宽阔的街道、宏伟的建筑、艺术型的外观，满眼金碧辉煌。我去了河南一些地县城镇，那些地方也想走郑东新区的道路，希望本地房价地价也能涨得很高。

　　我在一个县看到，县政府从农民手里拿一亩地只需6万元，卖出去收入300万元。这样的土地财政吃起来太香、太舒服了。上面允许这么做，下面谁不想这么吃?本来能够靠产业发展实现公共财政平衡的县级市现在也都吃土地财政，更不要说北京这样房价地价飞涨的大城市了。土地财政的狂热，已经从大城市席卷到一些不知名的小县城。我原来想象的城镇化展现出农民进城幸福生活的美好图景，正被土地财政、房价暴涨的巨浪冲荡着。

　　如果将房地产化的城镇化当作推动经济增长的新动力，把土地财政当成解决地方财政危机、金融危机的法宝，毫不客气地说，中国经济有可能垮掉。这样的城镇化，我是坚决反对的。我对新型城镇化提几点建议：

　　第一，彻底摈弃房地产泡沫化的城镇化思路。尽快推出可有效控制房价投机投资上涨的房地产税等政策措施。

　　第二，彻底摈弃土地财政。尽快全面征收房产税，自住单套房免税或低税，投机投资闲置多套房高税重税，用房产税替代卖地收入。政府部门不应为保持卖地高额收入而避用房产税等有效调控措施或避重就轻敷衍了事。

　　第三，改变依靠土地财政和房价上涨的保障房建设模式。目前地方政府高价卖地收入的一部分用于支持保障房，房地产企业高价购得的土地划出一部分用于建设保障房，保障房建设完全依靠土地高价拍卖、商品房高价销售来支撑。结果，保障房建设力度越大，土地价格和商品房价格涨得越高。保障房应该是政府公共财政投入支持、房地产开发企业参与的公共福利建设项目，可以规范发展为城镇化经济中具有健康带动力的产业。

　　第四，顺应人口转移市场化大势，勿走政府主导大举投资之路。现在有关部门和一些地方政府提出了雄心勃勃的城镇化规划，数十万亿投资与各种大兴土木跃跃欲试。这是一股浊浪，将给农民进城带来新的阻碍和打击。广大农民工收入低，即使获得户籍，也买不起住不起价格高涨的房子。置广大居民的恐慌不满于不顾，道路走偏，亟须扭转。

　　周天勇：保障房是个“乌托邦”，千万不能搞

　　周天勇：城镇化的好处我们就不说了，我想谈谈城镇化可能带来的地方政府的问题：第一，政府可能拉大框架征地，把行政中心盖起来，把表面建筑弄起来。第二，袁钢明刚才谈到了，房地产的城镇化，大量盖房。第三就是土地财政城镇化。这三个加起来就是地方政府的GDP、财政收入。但在此背后还有两个就业问题：第一，农民工的就业。很多农民工是“有建设就有就业”，没有建设就回家了。第二，建设城镇化对大学生的就业扩张也是不利的。

　　还有居住问题。我算了一下，现在大概2.66亿农民工，加上他们带进来的人大概在3.2亿左右，占全国人口的25%。城市里25%的人口是没有户籍的，而且这25%里的99%是没有自己的住房的。我看过台湾的数据，1980年代，它的城市化水平是65%，85%的人有自己的住房，只有15%的人是租房子住的。我们现在的城市化水平是52%，几乎25%的人没有自己的住房，再加上有城市户口而没有自己住房的，这个比例就更大了，这是一个问题。

　　房价这么高，加上再进来的这3亿人短时期内没有房子，导致什么结果呢?比如说城里的独生子女，可能过十年二十年有两三套房子，农村进来的可能五六亿人没有自己的房子，怎么办?这6亿人居住在城里2亿、3亿人的房子里，就形成了两个阶级：房东和房客--农村的两极分化(或者现在的城乡差距)转移到城里来了。我们现在只考虑收入的差距，但实际上财富的差距对未来的影响更大。现在的城镇化没有考虑怎样解决未来几亿人的房子问题，没有拿出方案。国外还有一个贫民窟，我们现在贫民窟两天就被城管拆了。

　　还有教育、医疗等大问题，也亟待解决。

　　另外，我觉得现在的核心问题，是要改革土地制度。土地制度不改革，所有问题都是乱的。现在据说有四个部门在做土地制度改革的方案：发改委，国土部，还有一个大学，我们也在弄一个土地房屋体制改革的方案。我的想法是，第一，要改造未利用土地，扩大土地供给的来源。土地来源不扩大，地价、房价等一系列项目落不下来，强拆、血拆这些问题永远解决不了。第二，可能要动产权。土地产权私有化的可能性不大，只有一个变通的办法就是全部收归国有，然后延长土地使用年期。比如英国，土地都属于“王土”，但使用期是999年，使用期内可以抵押、继承、入股、出租、买卖，和私有产权没什么区别。第三，我觉得一定要废除行政寡头卖地制度，全部土地进入市场，平等入市，挂牌交易。如今的土地交易是国家征收，即使是战时经济，我从你那儿征收什么也得给两块大洋，而且打个借条，现在就是一块钱把土地拿来，十块钱卖出去，马克思活着也不会答应这个事。

　　台湾的不动产增值100%收40%的税，增值200%收50%的税，增值300%收60%的税。房子原来是1000万买的，现在变成5亿了，几乎80%就被征税征走了。现在我们的情况是，你的10亩耕地，我10万块钱拿走了，一倒手就卖了500万，你转眼成穷人了。或者你在城郊非法建筑弄了一堆，最后卖了5亿，几乎不用征税。公平么?所以土地制度一定要改。现在是一个寡头卖地--还不是商人，而是行政。全世界只有香港是行政寡头卖地--我们把市场经济最坏的东西学来了。所以我觉得要改革，所有土地进入市场挂牌交易，只要符合规划的，就像买股票一样，商人到交易中心去买，政府收税。但是开征房产税怎么办?第一，你真要实行1000年的产权，如果还是只有50年、70年，收房产税是不合理的。第二，高额的土地出让金那部分要退税，要不然就是双重征税了。第三，对一些退休、失业的人要进行减免政策，但多套房子一定要累计，这样才能遏制城里的两极分化，才能让农民买得起房子。

　　我觉得保障房是个“乌托邦”，不能搞，搞也尽量少搞一些。在这方面我们不可能学习新加坡，它才六百万人。我们有几亿农民要进来，盖得起房子吗?再把养老背上，这个国家就要破产。把房价降下来，可采用多种形式--小产权房、集资建房、合作建房等。

　　我对城镇化的建议是“六位一体”：扩大土地供应，扩大城市规模和人口规模，产业与城镇化同步，鼓励创业和就业，公共服务，社会保障。“六位一体”推进城镇化才是全面的推进，要不然我们实现了房地产城镇化、建设城镇化、土地财政城镇化，最后老百姓买不起房子，没有就业，导致两极分化，再过十年二十年，城镇化搞完了，没有财政了，留下一堆问题，那就麻烦了。

　　必须撤销地级市，盘活三农全局

　　彭真怀：这里有一个很重要的问题，就是关于大中小城市的发展问题，靠市场力量协调，目前在中国是根本做不到的。建国以来我们一直靠行政力量推动城市化。比如四个直辖市所获得的资源、政策和项目资金就比其他省会城市多，北京市就比其他三个直辖市多，副省级城市相对来说又比地级市多，省会城市比普通的地级市多，一般的地级市则完全靠自己。在这种情况下，所谓大中小城市的协调发展是做不到的。从世界各国情况看，城镇化分为三个阶段，第一阶段是人口向小城镇集中的过程。第二，小城镇逐步扩大，成为小城市乃至大城市。第三，人类社会发现城市并不是越大越好，大城市的人口开始向小城镇疏散。我考察过美国、德国、韩国，它们99%的所谓城市，就是smalltown(小城镇)。包括美国在内，并不是靠大的城市群带动，大的城市群靠资源集中起来以后，不是靠市场力量推动，这一点我们务必搞清楚。所谓市场推动产城互动根本不现实。

　　周天勇：刚才彭老师说的大中小城市，人往哪里去其实是就业机会问题。比如我大学毕业了，是到县城还是到北、上、广，还是跑到省会城市去，这是人的机会问题。人往哪里流中央是管不住的，这是第一。第二，产业投资是企业行为。第三，人和企业为什么这么流动呢，有一个经济的动态平衡问题，我到这儿成本是多少，利润是多少，风险多大，市场机会多大。这里主要是交通成本、规模经济。小城镇发展综合产业是不可能的，从经济学上讲，大城市可以发展门类齐全的综合产业，小城镇比如十万人、五万人，只能发展专业型产业城市，但是专业型的产业城市选择起来特别难。大城市也好，中小城市也好，如何布局，我认为根本上还是取决于人的流动和企业家资本的流动、利润的追逐。这两点也有限制，比如土地指标就给大城市分得多，小城市到县城几乎就没有了，你让企业怎么去投资?他等了几年土地指标都下不来，这是体制问题。如果鼓励发展小城镇，土地指标问题要解决。还有税收，如果改成房产税，比如三万人的城市，只要有人来我这儿住，我就能收到税--然而现在不是房产税，是工业税，一定要有产业发展才能收到税，政府才能运转。

　　周志兴：美国的小城镇是怎样的呢?

　　周天勇：我2004年到那儿20多天专门研究它的财政。美国政府收入的60%来自房产税，这几乎是恒定的。我到波士顿、加利福尼亚、芝加哥、旧金山等地，了解到的情况都是这样。

　　彭真怀：国外是政府做了推动。我们所知道的硅谷就在小城镇，波音飞机制造也在一个小城镇，著名的奥特莱斯就在西点军校的边上。

　　我和天勇有一个不同之处：天勇认为人喜欢往大城市流，机会成本低，土地指标在那个地方--这恰恰说明我们做了一件错误事情，从现在开始要改变它，所以我呼吁给小城镇二十年的抚育期。

　　我有一个主张，新型城镇化不是拉动经济增长的工具，而是国家真正安定的一个稳定器。我们预测中国的经济增长4%完全可以接受，根本不需要7.5%，不是说只有7.5%才能维持国家的良性循环。现在关键要打动领导人，让他们意识到，不能再把资源过分集中于地级以上城市了，要在国土空间上彻底改变这一不公平现象。

　　中国地级市的设立是一场灾难的开始，必须撤销地级市。到目前为止，从来没有看到地级市对一个地区的经济发展起到良好的作用，有的都是破坏作用。

　　周天勇：我赞同这个观点。县城为什么发展不起来，和设立地级市的关系非常大。

　　彭真怀：现在又搞了省管县，管理这个省的经济大县、资源大县，意思就是说省里要收权，不给地级市搞。于是我们看到一个奇怪的现象：资源大县拼命想办法设立县级市--县级市就是县一级的抵抗。所以我呼吁一定要给县城和小城镇一个抚育期，请你们把地级以上的产业往县城和小城镇转，这是国家的希望，是共和国未来能够存在的基础，是真正的砖石。所有的维稳事件几乎都发生在县乡一级，维稳开支超过军费开支，这是很大的问题。县乡这级不做牢，就要天翻地覆，对城市发展没有任何好处。

　　最终的新型城镇化，我的想法是：

　　第一，要盘活三农全局。到现在为止出台了15个一号文件，但并没有把三农问题解决好，为什么?因为没有真正抓住“牛鼻子”，没有把农民放在心口上。农民继续贫穷，没有财产性收入、工资性收入。农业继续困难，靠天吃饭。从原始社会以来农业一直是孤立的生产方式，农村没有规划。搞村村通，全国有226万个村庄，69万个行政村，每年拿出240亿，现实么?中国的新型城镇化，如果不对农民保持应有的尊重，不对农业保持应有的敬畏，不对农村保持应有的真诚和厚道，走不长远。

　　第二，要引领四化同步。现在还是说“工业化、信息化、新型城镇化和农业化”，没有把重要的排在前面。首先应该是新型城镇化带动农业现代化，解决中国的吃饭问题。我们进口的粮食相当于在国外开辟了7亿亩耕地，这是一个严重的警告。新型城镇化如果仅仅在城市里做文章，不把农业问题放在第一位，哪还有前途?

　　接着是信息化，工业化放在后面。目前的工业化完全是一条死胡同，没有出路，传统的工业都是高耗能、高污染的，调了22年没调过来;新兴战略产业又是重复建设、产能过剩，无锡尚德的破产就是新兴战略性产业的一笔糊涂账。两位老师刚才提到土地财政的问题，土地财政是什么问题?看上去问题在地方，实际根子在中央。地方政府要做事情，怎么做?这是很大的问题。因为分税制，搞得各个地方政府“跑部钱进”，建立大量的办事处，因为只有中央政府可以转移支付，给谁都是一样的。

　　第三，要统筹“五位一体”。新型城镇化建设过程中，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设必须齐头并进。

　　归纳起来，新型城镇化就是实现“三四五”的问题，即盘活三农全局、引领四化同步、统筹“五位一体”。